Las élites económicas aprovecharon el proceso de
paz y la transición para reafirmar su control sobre el aparato del
Estado. El análisis de este proceso ayuda a comprender la baja calidad
de los resultados políticos y económicos de la posguerra, en incluso el
desempeño de los gobiernos posteriores a 2009.
El fin del conflicto armado en El Salvador trajo consigo cambios
significativos que mejoraron a posteriori la naturaleza de la política
salvadoreña. Pero la transición de la guerra a la paz y de un régimen
autoritario a una democracia ha estado plagada de retos. Los partidos
políticos y el discurso político están fuertemente polarizados, reinan
la corrupción y la impunidad, y unos niveles de violencia inusualmente
elevados amenazan no sólo la seguridad ciudadana sino que también
socavan la confianza en las instituciones del Estado.Aproximadamente un tercio de los salvadoreños todavía viven en la pobreza y miles emprenden el peligroso viaje hacia Estados Unidos en búsqueda de un trabajo, siendo sus remesas las que sostienen la estancada economía salvadoreña. No resulta sorprendente, pues, que tantos salvadoreños valoren como deficiente El Salvador de la posguerra, con más del 60 por ciento manteniendo que la situación es la misma o peor que durante la guerra.
Los resultados de los esfuerzos de la ONU para la consolidación de la paz en el mundo han sido bastante desiguales. Relativamente pocos casos podrían calificarse como democracias liberales o electorales, o muestran signos visibles de un Estado de derecho establecido, de la reconciliación de la sociedad o de desarrollo económico. El Salvador es uno de los numerosos países que permanecen atrapados en algún punto entre una dictadura y una democracia liberal, algunos de ellos con escasas perspectivas de completar su transición en un futuro próximo.
Y mientras esto ha conducido a algunos académicos a ser críticos de los esfuerzos para la consolidación de la paz por parte de las Naciones Unidas (y muy apropiadamente), estas críticas se centran casi exclusivamente en las ideologías, las acciones y las políticas de agentes externos (el personal promotor de la paz). Pero los promotores de la paz no son los únicos responsables de los resultados de los procesos de consolidación de la paz. Las preferencias de las élites dan forma a los procesos de paz a través de su deseo de mantener el statu quo, así como su control sobre los recursos del Estado y las redes clientelares.
Las élites locales a menudo encuentran formas de emplear los procesos de consolidación de la paz para (re)consolidar o establecer su control. Las élites pueden mostrarse de acuerdo con la necesidad de reformas que tranquilicen al personal promotor de la paz con el fin de acceder o mantener el acceso a recursos sin la intención real de emprender reformas liberalizadoras o socavando las reformas a través de estructuras informales. El resultado es un proceso que promueve reformas mientras protege los intereses del statu quo.
Podemos comprender mejor esto si prestamos atención a la literatura sobre la captura del Estado, fenómeno que ocurre cuando individuos que concentran poder o empresas son capaces de influenciar las políticas públicas en harmonía con sus propios intereses a cambio de sobornos a funcionarios públicos. El diseño institucional, las estructuras perdurables y las relaciones de poder pueden limitar las perspectivas de consolidación de la paz y democratización. A medida que las redes antiguas se fusionan con nuevas élites durante la transición, el efecto acumulativo de las preferencias pasadas da forma a las estructuras en las que tiene lugar la consolidación de la paz. De este modo, las élites pueden adoptar un lenguaje de consolidación de la paz y liberalismo al mismo tiempo que retienen la cultura política del patronazgo y el clientelismo.
Mientras que tal fortalecimiento de la élite puede encontrarse en varios casos de consolidación de la paz por parte de la ONU, el caso de El Salvador es particularmente ejemplar de la ventaja política que las élites pueden poseer durante el transcurso del proceso de paz y de las consecuencias de esto para la calidad de la paz que resulta de dicho proceso.
La Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) mantuvo la presidencia del país durante veinte años (1989-2009). Esos veinte años abarcaron los últimos meses de la guerra, las negociaciones de paz, la implementación de los acuerdos de paz y cuatro ciclos de elecciones presidenciales que culminaron con la pérdida de la presidencia por parte de ARENA en 2009. La estructura del sistema político salvadoreño, las alianzas con partidos más pequeños, y el apoyo de Estados Unidos confirieron a este partido un dominio casi completo sobre la formulación de políticas públicas durante ese periodo. El mandato de ARENA también le concedió ventajas políticas significativas a la hora de determinar el contenido de las negociaciones, supervisar la implementación de los acuerdos de paz y dirigir la política económica.
El objetivo principal de la administración de Alfredo Cristiani (1989-1994) fue concluir la guerra con el fin de restaurar la estabilidad económica sin sacrificar el poder político. Como otros han argumentado, las élites salvadoreñas constataron que podrían preservar e incluso impulsar sus intereses económicos al mismo tiempo que apoyaban las reformas democráticas. Con este fin, la administración de Cristiani se mostró dispuesta a sacrificar al ejército y aceptar reformas básicas que crearan un clima mínimo necesario para la celebración de elecciones democráticas y poner fin a la guerra.
Al principio de las negociaciones, Cristiani dejó claro al FMLN que no habría discusión de las políticas económicas neoliberales que ARENA estaba implementando. El FMLN, a pesar de su oposición al modelo neoliberal, aceptó estos términos como precio de la paz negociada. Asimismo, se acordó que la constitución de 1983, escrita durante la guerra civil sin la participación del amplio espectro que constituye la sociedad política salvadoreña, serviría como el instrumento político básico de la nueva democracia. Cualquier reforma institucional negociada por las partes sería implementada a partir de enmiendas de dicha constitución. Sólo esto concedió a ARENA una ventaja política significativa al establecer el marco básico del Estado y limitar el alcance de las posibles reformas.
Además de limitar el alcance de las negociaciones, ARENA también dispuso de un control significativo sobre el proceso de implementación. La responsabilidad de las reformas clave fue asignada a las autoridades nacionales, la mayoría de las cuales estaban muy politizadas y eran controladas por ARENA. Sucesivas administraciones de ARENA o bien detuvieron las reformas necesarias o bien fracasaron a la hora de implementarlas o de ofrecer soluciones significativas a los problemas más apremiantes de El Salvador porque entraban en conflicto con sus propios intereses, lo cual a menudo fue en detrimento de la consolidación de la paz.
La falta de voluntad política para depurar los cuerpos de oficiales y la falta de apoyo pleno a la nueva Policía Nacional Civil (PNC) y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos tuvieron un impacto significativo en la credibilidad de estas instituciones, así como serias consecuencias para la seguridad de la población civil. La Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz (COPAZ) también sufrió serias deficiencias y careció de la capacidad para exigir su cumplimiento, a pesar de que fue el organismo nacional creado para verificar la implementación de los acuerdos.
Otras reformas que amenazaron los intereses de la élite quedaron paralizadas o perdieron importancia bajo el liderazgo de ARENA. El Tribunal Supremo Electoral (TSE), el cual estaba dominado por ARENA, fracasó en la implementación de muchas reformas que habían sido encomendadas por los acuerdos, incluyendo la despolitización de la institución. El único organismo económico creado por los acuerdos de paz, el Foro para la Concertación Económica y Social, fracasó debido a la falta de apoyo por parte de ARENA y de la comunidad empresarial. Finalmente, el rechazo de los hallazgos de la Comisión de la Verdad por parte del presidente Cristiani y la arrolladora Ley de Amnistía fue indicativa de la impunidad que ha caracterizado durante largo tiempo la política salvadoreña.
Estas prácticas y forma de pensar continuaron durante las administraciones de Armando Calderón Sol, Francisco Flores y Antonio Saca y pareciera que influyeron en diversos aspectos de la administración de Mauricio Funes.
Si la paz de El Salvador puede realmente ser “recapturada” es algo que queda por ver. La polarización política, la impunidad, y la violencia continúan socavando la calidad de la paz en el país. La actual administración probablemente encuentre difícil superar las normas establecidas por las políticas de sus predecesores, como sugieren la actual militarización de la guerra contra las pandillas y otras políticas. Pero el fracaso de hacerlo condena al país a la deficiencia de paz que ha venido a definir a El Salvador de la posguerra.
