Interesante artíículo de Christine J. Wade, profesora asociada de ciencias políticas y estudios internacionales en el Washington College de Maryland, publicado en
El Faro con el título de
Las élites secuestraron la paz en El Salvador:
Las élites económicas aprovecharon el proceso de
paz y la transición para reafirmar su control sobre el aparato del
Estado. El análisis de este proceso ayuda a comprender la baja calidad
de los resultados políticos y económicos de la posguerra, en incluso el
desempeño de los gobiernos posteriores a 2009.
El fin del conflicto armado en El Salvador trajo consigo cambios
significativos que mejoraron a posteriori la naturaleza de la política
salvadoreña. Pero la transición de la guerra a la paz y de un régimen
autoritario a una democracia ha estado plagada de retos. Los partidos
políticos y el discurso político están fuertemente polarizados, reinan
la corrupción y la impunidad, y unos niveles de violencia inusualmente
elevados amenazan no sólo la seguridad ciudadana sino que también
socavan la confianza en las instituciones del Estado.
Aproximadamente un tercio de los salvadoreños todavía viven en la
pobreza y miles emprenden el peligroso viaje hacia Estados Unidos en
búsqueda de un trabajo, siendo sus remesas las que sostienen la
estancada economía salvadoreña. No resulta sorprendente, pues, que
tantos salvadoreños valoren como deficiente El Salvador de la posguerra,
con más del 60 por ciento manteniendo que la situación es la misma o
peor que durante la guerra.
Los resultados de los esfuerzos de la ONU para la consolidación de la
paz en el mundo han sido bastante desiguales. Relativamente pocos casos
podrían calificarse como democracias liberales o electorales, o
muestran signos visibles de un Estado de derecho establecido, de la
reconciliación de la sociedad o de desarrollo económico. El Salvador es
uno de los numerosos países que permanecen atrapados en algún punto
entre una dictadura y una democracia liberal, algunos de ellos con
escasas perspectivas de completar su transición en un futuro próximo.
Y mientras esto ha conducido a algunos académicos a ser críticos de
los esfuerzos para la consolidación de la paz por parte de las Naciones
Unidas (y muy apropiadamente), estas críticas se centran casi
exclusivamente en las ideologías, las acciones y las políticas de
agentes externos (el personal promotor de la paz). Pero los promotores
de la paz no son los únicos responsables de los resultados de los
procesos de consolidación de la paz. Las preferencias de las élites dan
forma a los procesos de paz a través de su deseo de mantener el statu
quo, así como su control sobre los recursos del Estado y las redes
clientelares.
Las élites locales a menudo encuentran formas de emplear los procesos
de consolidación de la paz para (re)consolidar o establecer su control.
Las élites pueden mostrarse de acuerdo con la necesidad de reformas que
tranquilicen al personal promotor de la paz con el fin de acceder o
mantener el acceso a recursos sin la intención real de emprender
reformas liberalizadoras o socavando las reformas a través de
estructuras informales. El resultado es un proceso que promueve reformas
mientras protege los intereses del statu quo.
Podemos comprender mejor esto si prestamos atención a la literatura
sobre la captura del Estado, fenómeno que ocurre cuando individuos que
concentran poder o empresas son capaces de influenciar las políticas
públicas en harmonía con sus propios intereses a cambio de sobornos a
funcionarios públicos. El diseño institucional, las estructuras
perdurables y las relaciones de poder pueden limitar las perspectivas de
consolidación de la paz y democratización. A medida que las redes
antiguas se fusionan con nuevas élites durante la transición, el efecto
acumulativo de las preferencias pasadas da forma a las estructuras en
las que tiene lugar la consolidación de la paz. De este modo, las élites
pueden adoptar un lenguaje de consolidación de la paz y liberalismo al
mismo tiempo que retienen la cultura política del patronazgo y el
clientelismo.
Mientras que tal fortalecimiento de la élite puede encontrarse en
varios casos de consolidación de la paz por parte de la ONU, el caso de
El Salvador es particularmente ejemplar de la ventaja política que las
élites pueden poseer durante el transcurso del proceso de paz y de las
consecuencias de esto para la calidad de la paz que resulta de dicho
proceso.
La Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) mantuvo la presidencia
del país durante veinte años (1989-2009). Esos veinte años abarcaron los
últimos meses de la guerra, las negociaciones de paz, la implementación
de los acuerdos de paz y cuatro ciclos de elecciones presidenciales que
culminaron con la pérdida de la presidencia por parte de ARENA en 2009.
La estructura del sistema político salvadoreño, las alianzas con
partidos más pequeños, y el apoyo de Estados Unidos confirieron a este
partido un dominio casi completo sobre la formulación de políticas
públicas durante ese periodo. El mandato de ARENA también le concedió
ventajas políticas significativas a la hora de determinar el contenido
de las negociaciones, supervisar la implementación de los acuerdos de
paz y dirigir la política económica.
El objetivo principal de la administración de Alfredo Cristiani
(1989-1994) fue concluir la guerra con el fin de restaurar la
estabilidad económica sin sacrificar el poder político. Como otros han
argumentado, las élites salvadoreñas constataron que podrían preservar e
incluso impulsar sus intereses económicos al mismo tiempo que apoyaban
las reformas democráticas. Con este fin, la administración de Cristiani
se mostró dispuesta a sacrificar al ejército y aceptar reformas básicas
que crearan un clima mínimo necesario para la celebración de elecciones
democráticas y poner fin a la guerra.
Al principio de las negociaciones, Cristiani dejó claro al FMLN que
no habría discusión de las políticas económicas neoliberales que ARENA
estaba implementando. El FMLN, a pesar de su oposición al modelo
neoliberal, aceptó estos términos como precio de la paz negociada.
Asimismo, se acordó que la constitución de 1983, escrita durante la
guerra civil sin la participación del amplio espectro que constituye la
sociedad política salvadoreña, serviría como el instrumento político
básico de la nueva democracia. Cualquier reforma institucional negociada
por las partes sería implementada a partir de enmiendas de dicha
constitución. Sólo esto concedió a ARENA una ventaja política
significativa al establecer el marco básico del Estado y limitar el
alcance de las posibles reformas.
Además de limitar el alcance de las negociaciones, ARENA también
dispuso de un control significativo sobre el proceso de implementación.
La responsabilidad de las reformas clave fue asignada a las autoridades
nacionales, la mayoría de las cuales estaban muy politizadas y eran
controladas por ARENA. Sucesivas administraciones de ARENA o bien
detuvieron las reformas necesarias o bien fracasaron a la hora de
implementarlas o de ofrecer soluciones significativas a los problemas
más apremiantes de El Salvador porque entraban en conflicto con sus
propios intereses, lo cual a menudo fue en detrimento de la
consolidación de la paz.
La falta de voluntad política para depurar los cuerpos de oficiales y
la falta de apoyo pleno a la nueva Policía Nacional Civil (PNC) y la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos tuvieron un impacto
significativo en la credibilidad de estas instituciones, así como
serias consecuencias para la seguridad de la población civil. La
Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz (COPAZ) también sufrió
serias deficiencias y careció de la capacidad para exigir su
cumplimiento, a pesar de que fue el organismo nacional creado para
verificar la implementación de los acuerdos.
Otras reformas que amenazaron los intereses de la élite quedaron
paralizadas o perdieron importancia bajo el liderazgo de ARENA. El
Tribunal Supremo Electoral (TSE), el cual estaba dominado por ARENA,
fracasó en la implementación de muchas reformas que habían sido
encomendadas por los acuerdos, incluyendo la despolitización de la
institución. El único organismo económico creado por los acuerdos de
paz, el Foro para la Concertación Económica y Social, fracasó debido a
la falta de apoyo por parte de ARENA y de la comunidad empresarial.
Finalmente, el rechazo de los hallazgos de la Comisión de la Verdad por
parte del presidente Cristiani y la arrolladora Ley de Amnistía fue
indicativa de la impunidad que ha caracterizado durante largo tiempo la
política salvadoreña.
Estas prácticas y forma de pensar continuaron durante las
administraciones de Armando Calderón Sol, Francisco Flores y Antonio
Saca y pareciera que influyeron en diversos aspectos de la
administración de Mauricio Funes.
Si la paz de El Salvador puede realmente ser “recapturada” es algo
que queda por ver. La polarización política, la impunidad, y la
violencia continúan socavando la calidad de la paz en el país. La actual
administración probablemente encuentre difícil superar las normas
establecidas por las políticas de sus predecesores, como sugieren la
actual militarización de la guerra contra las pandillas y otras
políticas. Pero el fracaso de hacerlo condena al país a la deficiencia
de paz que ha venido a definir a El Salvador de la posguerra.
